美國前國務(wù)卿基辛格曾說：誰控制了石油誰就控制了所有的國家，誰控制了食物誰就控制了全人類。這不僅是認(rèn)識的高度，更是一種戰(zhàn)略思維。在中國，大部分人對農(nóng)業(yè)的理解并不深刻，我一直在呼吁全社會(huì)重新認(rèn)識農(nóng)業(yè)，因?yàn)檫@是中國可持續(xù)發(fā)展的根本。
多功能性的永恒魅力產(chǎn)業(yè)
改革開放三十多年來，雖然我們一再強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作的重要性，但毫無疑問的是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，整個(gè)社會(huì)卻表現(xiàn)出了一種越來越強(qiáng)的“離農(nóng)”情結(jié)。
農(nóng)業(yè)相對而言的效益低下及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性地位決定了“離農(nóng)”意味著“離貧”，城鄉(xiāng)之間巨大的與身份相關(guān)的利益差異決定了“離農(nóng)”同時(shí)也意味著“離開農(nóng)民身份”，這都是最理性的抉擇，無可厚非。但當(dāng)這種“離農(nóng)”情結(jié)與“對農(nóng)業(yè)的無知”深深根植于越來越多的人的大腦并對整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生影響的時(shí)候，這種“離農(nóng)”情結(jié)就必然異化為對“三農(nóng)”的盲目排斥，從而導(dǎo)致我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步誤入歧途。
農(nóng)業(yè)是一個(gè)集技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和國家安全于一體，伴隨和支撐著整個(gè)人類進(jìn)化史，并隨社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步越來越表現(xiàn)為多功能性的永恒的魅力產(chǎn)業(yè)。
當(dāng)真正意義上的城鎮(zhèn)化完成，“農(nóng)民”將不僅僅是“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”，“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”也不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品的初始生產(chǎn)者，而是賦予了農(nóng)業(yè)增加值的創(chuàng)新者、農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的構(gòu)建者。“農(nóng)村”將演化為“小城鎮(zhèn)”“微城鎮(zhèn)”與“規(guī)模農(nóng)莊”，它們在生活環(huán)境上甚至比城市更具競爭力，“逆城市化”就是最典型的例證。
到那時(shí)，“三農(nóng)”的概念將自然消失，但農(nóng)業(yè)仍然是永恒的產(chǎn)業(yè)。如果我們不能從這一概念出發(fā)去認(rèn)識農(nóng)業(yè)，應(yīng)對21世紀(jì)的國際競爭就只能是一句空談。
農(nóng)業(yè)應(yīng)有的戰(zhàn)略地位
這一點(diǎn)我們也可以從其他國家得到借鑒。美國早就脫離了農(nóng)業(yè)社會(huì)，是一個(gè)發(fā)達(dá)工業(yè)國家，但美國最大的聯(lián)邦政府部門，除了五角大樓國防部就是農(nóng)業(yè)部，美國掌控和打擊全世界的武器也根本不是核武器，而是農(nóng)產(chǎn)品。
美國人怎么認(rèn)識農(nóng)業(yè)呢？美國前國務(wù)卿基辛格曾說：誰控制了石油誰就控制了所有的國家，誰控制了食物誰就控制了全人類。這不僅是認(rèn)識的高度，更是一種戰(zhàn)略思維。這種思維對于一個(gè)一定要把飯碗端在自己手上的大國來講，更是必需的。
從“全食物鏈”的角度進(jìn)行農(nóng)業(yè)與食物管理的頂層設(shè)計(jì)是發(fā)達(dá)國家共有的經(jīng)驗(yàn)。所謂“全食物鏈”，強(qiáng)調(diào)從田間地頭到餐桌的全鏈條管理，而且不僅局限于糧食安全，更強(qiáng)調(diào)食物安全，目前我國還沒有國家層面的、系統(tǒng)的食物安全體系與戰(zhàn)略。
結(jié)合我國實(shí)際，食物安全應(yīng)該定義為“保障人們在任何時(shí)候能夠通過適當(dāng)途徑獲取充足、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)、合理的食物供給，滿足人們生存與健康的食物需求”。在當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境下實(shí)現(xiàn)食物安全，需要在保障糧食供給的前提下建立針對各類食物的供求調(diào)控體系。
問題與挑戰(zhàn)
但是，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)與食物管理的頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上是以糧食為鏈條的部門割裂與分治，農(nóng)業(yè)及食物的管理職能被分散到了若干非農(nóng)部門。我國涉及農(nóng)業(yè)職能的部委多達(dá)十幾個(gè)。相比發(fā)達(dá)國家，我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)行政管理體制，部門分割，各自為政，任務(wù)不明確，管理分散，任務(wù)和手段不一致，部門之間有利的事情互相爭奪，無利的事情互相推諉。有事大家一起干，出了問題誰都不負(fù)責(zé)任，矛盾難以在部門之間協(xié)商解決，只能將大量的矛盾上交國務(wù)院。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)忙于協(xié)調(diào)，導(dǎo)致決策成本上升，決策效率降低，政令的執(zhí)行就更困難了。
部門利益還滲透于政策和法律的制定之中，導(dǎo)致政策法律的出臺(tái)扯皮多、困難大、時(shí)間長，出臺(tái)后沒有一個(gè)具體部門督促實(shí)施，達(dá)不到應(yīng)有的效果。
這一體制的形成，有其歷史原因，相關(guān)改革有待進(jìn)一步深化。我們改革的步伐越慢，在錯(cuò)誤的道路上走得就越遠(yuǎn)。近年來，農(nóng)業(yè)投資效率持續(xù)低下就是對頂層農(nóng)業(yè)與食物的管理職能割裂的最經(jīng)典“背書”。
當(dāng)前我國對于農(nóng)業(yè)的態(tài)度實(shí)際可以解讀為“重視農(nóng)業(yè)政策、輕視農(nóng)業(yè)部門；重視支農(nóng)資金、輕視投資效率”，如果農(nóng)業(yè)投資效率始終不高，即使年度支農(nóng)資金有大幅度增長，又有什么意義呢？發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)業(yè)是一個(gè)行業(yè)屬性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，其職能不適合分散于其他各個(gè)非農(nóng)業(yè)部門。因此，農(nóng)業(yè)的大部制改革才是解決包括糧食安全、食品安全、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收等問題在內(nèi)的所有問題的根本。
從頂層設(shè)計(jì)來看，當(dāng)前我們是以糧食為鏈條的部門分治。從政策實(shí)施來看，我們?nèi)匀皇且詮?qiáng)調(diào)傳統(tǒng)糧食安全為核心的政策體系。理論上講，糧食安全的實(shí)現(xiàn)有三個(gè)階段，第一階段的糧食安全是數(shù)量保障，第二階段的糧食安全是質(zhì)量保障，第三階段的糧食安全是強(qiáng)調(diào)保障食物的營養(yǎng)與滿足消費(fèi)者的偏好。
當(dāng)前，中國正處于從第二階段向第三階段轉(zhuǎn)型的過程中。因此，順勢而為，將傳統(tǒng)的糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整為食物安全戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與食物大部制改革的重要前提。
總之，從食物安全的高度對農(nóng)業(yè)與食物行業(yè)管理體制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，使農(nóng)業(yè)所有的相關(guān)職能回歸到農(nóng)業(yè)與食物的行業(yè)管理部門，從“全食物鏈”的角度進(jìn)行農(nóng)業(yè)大部制改革，是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村改革面臨的最大課題，同時(shí)也是最緊迫任務(wù)之一。